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  • Sylvio Motta
  • Ação Popular & Ação Civil Pública

    06/10/2009
    Oi Pessoal!   Tudo mundo se preparando para a Receita, né?!   Acho que as minhas dicas ajudaram um pouquinho também.   Claro que quando a gente divulga informações privilegiadas acaba contrariando muita gente que gostaria que tais informações continuassem sendo motivo de especulação, privilegiando poucos em detrimentos de todos. Todavia, segundo creio, esse não é o espírito republicano.   Bom, águas passadas não movem moinhos.   Preparei um texto sobre as principais diferenças entre esses dois institutos epigrafados, espero que seja útil na prova de vocês.   Até breve!   Sylvio Motta.   AÇÃO POPULAR   NOÇÕES GERAIS Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, ação popular "é a ação civil pela qual qualquer cidadão pode pleitear a invalidação de atos praticados pelo poder público ou entidades de que participe, lesivos ao patrimônio público, ao meio ambiente, à moralidade administrativa ou ao patrimônio histórico e cultural, bem como a condenação por perdas e danos dos responsáveis pela lesão".   A Constituição Federal trata desse relevantíssimo remédio constitucional no art. 5o, LXXIII, nos termos do qual:   LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-­fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;   Desmembrando-se a definição constitucional, temos que a ação popular, remédio judicial de natureza civil e rito sumário, pode ser interposta (1) por qualquer brasileiro, nato ou naturalizado, no gozo de seus direitos políticos (bem como os portugueses equiparados), (2) de forma preventiva ou repressiva, (3) com o objetivo de anular ato lesivo (4) ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico-cultural, (5) não respondendo seu autor pelas despesas processuais e pelos encargos advocatícios em caso de improcedência da ação, salvo se comprovada sua má-fé.   Ao lado dos direitos de sufrágio, de iniciativa popular de leis e participação em partidos políticos, dentre outros, constitui a ação popular um instrumento de participação política, representando um meio de exercício direto da soberania popular, que permite ao cidadão exercer um efetivo controle sobre o Poder Público, objetivando a proteção do patrimônio publico e dos valores consagrados no dispositivo constitucional transcrito acima. Como assinala Vicente Paulo, a ação popular visa a assegurar ao cidadão seu direito subjetivo ao "governo honesto", que deve conduzir a coisa pública em estrita consonância com os princípios da legalidade e da moralidade.   É, enfim, um instrumento de natureza democrática que permite ao cidadão exercer uma fiscalização direta da coisa pública.   Pode ela ser acionada de forma preventiva, antes da prática do ato lesivo ao patrimônio publico, objetivando impedir sua consumação; ou de forma repressiva, após a consumação do ato, visando à reparação dos danos por ele causados. Embora seja mais comum a propositura da ação após a efetivação da lesão, é plena a possibilidade de sua interposição preventiva, antes da consumação da lesão, até porque há certos valores por ela albergados, a exemplo do meio-ambiente e do patrimônio histórico e cultural, que impõem uma atuação preventiva, pois quando lesionados é sobremaneira difícil ou mesmo impossível sua plena reparação.   De se notar que a Constituição outorgou ao cidadão legitimidade para a propositura de uma ação popular de natureza civil, não existindo previsão, a nível constitucional ou infraconstitucional, de uma ação popular de natureza penal.   A doutrina e a jurisprudência não são pacificas quanto à natureza jurídica da ação popular. Para Hely Lopes Meirelles, a ação popular é um "instrumento de defesa da coletividade, por meio do qual não se amparam direitos individuais próprios, mas sim interesses da coletividade, sendo o beneficiário da ação não o autor, mas a coletividade, o povo". Outros, como Alexandre de Moraes e José Afonso da Silva, consideram que por meio da ação popular o cidadão está atuando não na defesa de um direito da coletividade, mas de um direito próprio, qual seja, o direito de fiscalização do patrimônio público e de participação no processo político do Estado.   Alexandre de Moraes, por exemplo, afirma que a ação popular, "enquanto instrumento de exercício da soberania popular (CR, arts. 1° e 14), pertence ao cidadão, que em face de expressa previsão constitucional teve sua legitimação ordinária ampliada, e, em nome próprio e na defesa de seu próprio direito - participação na vida política do Estado e fiscalização da gerência do patrimônio público -, poderá ingressar em juízo".   Embora a segunda corrente seja a mais atual, prepondera em âmbito doutrinário e jurisprudencial a primeira, que vislumbra a ação popular como um instrumento pelo qual o cidadão age não em defesa de seus interesses, mas em defesa dos interesses da coletividade.   Desde logo se deve esclarecer que a ação popular não pode ser utilizada como substitutiva do mandado de segurança, e vice versa.   Como analisaremos posteriormente, o mandado de segurança destina-se à proteção de direito próprio, líquido e certo, seja ele individual ou coletivo, ao passo que mediante ação popular, na posição predominante, defendem-se os interesses da coletividade. Logo, são inconfundíveis os objetos desses dois remédios constitucionais, sendo absolutamente inviável a utilização de um deles em hipótese constitucionalmente prevista para outro.   Esse entendimento há muito está consolidado no STF, que, ao editar a Súmula 101, afastou qualquer dúvida na matéria.   LEGITIMIDADE ATIVA   A legitimidade ativa para a propositura da ação foi outorgada privativamente ao cidadão, ou seja, ao brasileiro, nato ou naturalizado, no pleno gozo de seus direitos políticos, bem como ao português equiparado (aquele que obteve o certificado de equiparação e está em pleno gozo de seus direitos políticos no Brasil). Alexandre de Moraes ressalta que o brasileiro maior de 16 e menor de 18 anos não necessita de assistência para propor a ação.   É irrelevante, para fins de propositura de ação popular, se o cidadão reside ou não comarca onde ocorreu ou está preste a ocorrer o ato lesivo, se ele tem algum interesse, ainda que indireto, relacionado ao ato impugnado. Basta, pois, sua condição de cidadão, de brasileiro no pleno gozo de direitos políticos (ou a condição de português equiparado), e considera-se satisfeito o requisito de legitimidade ativa. Por sua vez, não possuem legitimidade para impetrar a ação os brasileiros não-alistados e não-alistáveis, os estrangeiros, os brasileiros que perderam ou tiveram suspensos seus direitos políticos, as pessoas jurídicas em geral, os partidos políticos e, até mesmo, o Ministério Público a quem compete “a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, nos termos da Constituição, art 127, caput.   Na verdade, como analisaremos com mais detalhes adiante, o Ministério Público ocupa uma posição sui generis na ação popular, pois, embora não possua legitimidade para propor a ação, pode dar prosseguimento ao processo já instaurado, no caso de seu autor abandoná-lo. Além disso, é indispensável, sob pena de nulidade absoluta do processo, que o MP nele intervenha, no gozo de sua independência funcional, a fim de assegurar seu transcurso regular.   Como assinalamos acima, alguns consideram que por intermédio da ação popular o cidadão defende os direitos da coletividade, ao passo que outros consideram que nela os interesses defendidos são do próprio cidadão. Para os que se filiam à segunda corrente o autor da ação popular, ao propô-la, está agindo em nome próprio na defesa de direito próprio (participação no processo político do Estado); para os partidários da segunda, que é predominante, o cidadão propõe a ação popular na qualidade de substituto processual, agindo, pois, em nome próprio, mas na defesa de direito alheio (da coletividade).   OBJETO DA AÇÃO POPULAR   Segundo entendimento predominante, dois são os requisitos do ato para que possa ser combatido pela ação popular: ilegalidade e lesividade.   Por ato ilegal considera-se aquele que viola os diplomas legais que regulam sua produção, ou algum dos diversos princípios que lhe sejam aplicáveis, em especial os princípios administrativos, a exemplo da moralidade, da impessoalidade e da razoabilidade.   Essencialmente, são dois os tipos de ilegalidade: a formal, que se verifica quando ocorre vício no processo de produção do ato; e a material, que incide sobre seu conteúdo, abrangendo também o ato praticado com desvio de finalidade.   Ato lesivo, para fins de ação popular, é toda ação ou omissão do Poder Público que ofende o patrimônio público, numa acepção econômica, ou algum dos valores ou bens inscritos no inc. LXXIII do art. 5° da Constituição. Do conceito sobressai que a lesividade pode existir não só em ações, mas também em omissões do Poder Público; ademais, compreende não só o dano financeiramente aferível, mas também a ofensa aos demais bens e valores protegidos pela Constituição.   Como esclarece Hely Lopes Meirelles,   (...) tanto é lesiva ao patrimônio público a alienação de um imóvel por preço vil, realizada por favoritismo, quanto a destruição de um recanto ou de objetos sem valor econômico, mas de alto valor histórico, cultural, ecológico ou artístico para a coletividade local. Por igual, tanto lesa o patrimônio público o ato de uma autoridade que abre mão de um privilégio do Estado, ou deixa perecer um direito por incúria administrativa, como o daquela que, sem vantagem para a Administração, contrai empréstimo ilegais e onerosos para a Fazenda Pública.   O inc. LXXIII do art. 5° da CR não deixa dúvidas quanto à abrangência dos danos de natureza não-pecuniária pela ação popular, ao prever que a ação é passível de exercício também para a defesa da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural.   O fato de a ação popular poder ser utilizada no combate às omissões do Poder Público faz com que ela pode ser interposta com fins corretivos ou supletivos: no primeiro caso, uma ação foi praticada, e praticada com vício, visando a ação popular sua correção; no segundo, uma ação que deveria ter sido praticada não foi, visando à ação popular  o suprimento dessa omissão.   A Lei 4.717/65, que trata da ação popular, apresenta um rol exemplificativo de atos presumivelmente ilegais e lesivos em seu art. 4°, estatuindo que o vício de legalidade pode estar presente em qualquer elemento de validade do ato administrativo, ao mencionar, no art. 1°, os defeitos de vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos, desvio de finalidade e incompetência.   A expressão ato, para fins de ação popular, compreende quaisquer manifestações do Poder Público que tenham efeitos concretos, aí abrangidas as leis de efeitos concretos (com conteúdo específico e que atingem destinatários determinados); os decretos, resoluções e portarias sem caráter normativo; os atos administrativos em geral; os contratos celebrados pela Administração etc; enfim, as manifestações do Poder Público que incidam especificamente sobre certa situação.   É, possível, por exemplo, o uso da ação popular para a anulação de (a) autorização para desmatamento de área sobre proteção ambiental; (b) contrato superfaturado de prestação de serviços à Administração; (c) venda fraudulenta de imóvel integrante do patrimônio publico; (d) edital de licitação por violação ao principio da isonomia; (e) aumento abusivo no valor de subsídio de vereadores etc.   Não se exige, entretanto que o ato tenha efetivamente causado danos, basta que tenha potencial para causá-los. Basta, pois, sua potencialidade lesiva. Portanto,, não há necessidade de que o dano seja efetivo, bastando a sua potencialidade lesiva.   Atos de conteúdo jurisdicional (sentenças, acórdãos, decisões interlocutórias), por sua vez, não podem ser discutidos em ação popular. Sobre a questão, decidiu o STF (Ação Originária no 672/DF): Os atos de conteúdo jurisdicional – precisamente por não se revestirem de caráter administrativo – estão excluídos do âmbito de incidência da ação popular, porque se acham sujeitos a um sistema específico de contestação, quer por via recursal, quer mediante utilização de ação rescisória.   Da mesma forma, não cabe ação popular contra leis em tese (leis propriamente ditas, com conteúdo normativo). A ação popular é passível de incidência sobre atos de efeitos concretos, não alcançando atos gerais e abstratos. Ensina Hely Lopes Meirelles que "é necessário que a lei renda ensejo a algum ato concreto de execução, para ser atacado pela via popular e declarado ilegítimo e lesivo ao patrimônio público, se assim o for".   A impossibilidade de ser utilizada ação popular para a discussão em tese de leis traz a inviabilidade da sua utilização como substitutivo da ação direta de inconstitucionalidade para se discutir a constitucionalidade de leis.   A jurisprudência do STF é absolutamente pacífica neste ponto, como podemos observar na seguinte decisão:   "O julgamento de lei em tese, em sede de ação popular, por juiz de primeiro grau, implica usurpação da competência do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado, acarretando a nulidade do respectivo processo" (STF, Recl. 434-1).   A ação popular pode apenas ser utilizada para a discussão das denominadas leis de efeitos concretos, que são atos com forma de lei mas com conteúdo administrativo, por terem objeto específico e destinatário certo. Uma lei que declara um imóvel de utilidade pública para fins de desapropriação, por exemplo, é uma lei de efeitos concretos; logo, é passível sua impugnação em ação popular. Uma lei que concede uma isenção a certo e determinado contribuinte também possui objeto certo e destinatário específico, logo, também é admissível sua impugnação em ação popular.   Da mesma forma, poderá por seu intermédio ser impugnado um ato concreto praticado com base em certo dispositivo de lei, sob a justificativa de que tal dispositivo é inconstitucional. Nesse caso, se procedente a ação, o magistrado anulará o ato, tendo por fundamento o reconhecimento da inconstitucionalidade do dispositivo legal em que se baseou sua produção. O que é absolutamente vedado é levar-se à discussão em sede de ação popular uma lei em tese, com a finalidade de se obter o reconhecimento de sua inconstitucionalidade com efeitos erga omnes.   LEGITIMAÇÃO PASSIVA   O sujeito ativo da ação popular será, sempre, um nacional no pleno gozo de seus direitos políticos ou um português equiparado.    No pólo passivo, por usa vez, devem obrigatoriamente figurar, nos termos da Lei 4.717, de 1965, que regula a ação:   a) todas as pessoas jurídicas, públicas ou privadas, em nome das quais foi produzido o ato ou contrato cuja anulação é intentada na ação popular;   b) todas as autoridades, funcionários e administradores que tiverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omissão, permitiram a lesão;   c) todos os beneficiários diretos do ato ou contrato impugnado.   Esses são os sujeitos passivos, os réus da ação popular. Como já teve oportunidade de decidir o STJ (REsp13.493-0/RS), todos os beneficiários do ato ou contrato em discussão na ação são litisconsortes passivos necessários, sendo a ausência da sua citação causa de nulidade absoluta do processo.   O Ministério Público, como analisamos anteriormente, não possui legitimidade para a propositura da ação popular. A Lei 4.717, de 1965, traça regras próprias para sua participação na ação popular. Vicente Paulo apresenta uma síntese das possíveis atuações do Ministério Público no âmbito da ação popular, afirmar que o órgão, cumulativamente, atua:   a) como parte pública autônoma, incumbindo-lhe, nesse papel, velar para regularidade do processo e correta aplicação da lei, podendo opinar pela procedência ou improcedência da ação;   b) como ativador das provas e auxiliar do autor, cabendo-lhe apressar a  produção de provas pelo sujeito ativo da ação popular;   c) como responsável pela promoção da responsabilidade dos réus, seja na esfera civil ou criminal;   d) como substituto e sucessor do autor, na hipótese de omissão ou abandono da ação pelo sujeito ativo, se reputar de interesse público seu prosseguimento, até o julgamento.   COMPETÊNCIA PARA JULGAR AÇÃO POPULAR   A competência para o julgamento da ação popular é determinada pela conjugação de dois critérios: (a) origem do ato ou contrato impugnado; e (b) local onde se deu sua produção ou celebração (ou onde deveria ter se dado, em se tratando de omissão). A partir desses dois critérios aplicam-se as normas constitucionais e legais de competência.   O mais relevante, em tema de competência para o julgamento da ação popular, é que, segundo entendimento pacífico do STF, os Tribunais que integram o Poder Judiciário não têm competência originária para o julgamento de ação popular. Assim, mesmo que a ação envolva atos praticados por autoridades que na esfera penal tenham foro privilegiado (Presidente da República, Ministros de Estados, Governadores, Prefeitos, membros do Poder Legislativo etc), será ela processada e decidida, originariamente, pelo juiz competente do primeiro grau de jurisdição (lembrando que a ação tem natureza cível).   Uma ação popular contra um prefeito, por exemplo, será proposta no juízo estadual de primeiro grau, e não no Tribunal de Justiça respectivo; contra o Presidente da República, no juízo federal de primeira instância, conforme a competência territorial, e não no Tribunal Regional Federal ou no Supremo Tribunal Federal.   O STF faz apenas uma ressalva a esta regra, entendendo ser sua a competência originária para o julgamento de ação popular que, em virtude de suas especificidades, puder resultar num conflito entre a União e um Estado-membro (STF, Recl. 424-4/RJ).   Mais uma vez valendo-nos de Vicente Paulo:   a) se o ato impugnado foi praticado, aprovado ou ratificado por autoridade, funcionário ou administrador de órgão da União e de suas entidades ou por ela subvencionado, a competência será do juiz federal da Seção Judiciária em que se consumou o ato;   b) se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade do Estado ou por ele subvencionado, a competência será do juiz estadual que a organização judiciária do Estado indicar;   c) se o ato impugnado foi produzido por órgão, repartição, serviço ou entidade de Município ou por este subvencionado, a competência será do juiz estadual da comarca a que o Município interessado pertencer, de acordo com a organização judiciária do Estado;   d) se a ação interessar simultaneamente à União e a qualquer outra pessoa ou entidade, será competente o juiz das causas da União (Justiça Federal).   Para fins de competência para julgamento da ação popular, equiparam­-se aos atos da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam­ acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas em relação às quais tenham interesse patrimonial.   O juízo da ação popular é universal: a interposição da ação popular prevenirá a jurisdição do juízo para todas as eventuais ações populares que foram instauradas contra os mesmos sujeitos passivos e sob os mesmos fundamentos. Em caso de interposição de uma segunda ação popular em juízo diverso daquele em foi proposta a primeira (considerando-se que os sujeitos passivos e os fundamentos coincidem), o princípio da universalidade impõe a reunião das ações populares no primeiro juízo.   PECULIARIDADES PROCESSUAIS   A Lei 4.717, de 1965, regula a ação popular, definindo, entre outros temas, suas regras processuais.  Nosso objetivo, nesse tópico, é apresentar, em termos singelos, as principais regras contidas neste diploma legal, as quais podem ser sintetizadas nos seguintes termos:   a) inicialmente, uma regra que consta na própria Constituição, qual seja, a isenção do pagamento de custas judiciais e do ônus da sucumbência para o autor da ação, salvo em caso de comprovada má-fé: para facilitar a utilização da ação popular, a Constituição isenta seu autor, quando derrotado, do pagamento de custas judiciais (taxas e emolumentos devidos para iniciar-se o processo judicial e dar-lhe prosseguimento) e do ônus da sucumbência (obrigação de a parte vencida ressarcir à outra pelas despesas com honorários advocatícios e outros gastos relacionados com o processo). A isenção não se aplica apenas no caso de comprovada má-fé do autor (quando ele tinha ciência de inexistir fundamento para a ação), como forma de evitar-se que o benefício possa ser distorcido para propósitos alheios ao interesse público (em regra, para fins eleitorais).   b) medida liminar: a Lei prevê a possibilidade de concessão de medida liminar na ação popular, tendo por objeto a imediata sustação da eficácia do ato ou contrato impugnado, até o julgamento final de mérito. Assim, desde que preenchidos os requisitos processuais da medida (periculum in mora e fumus boni iuris), é admitida a concessão de liminar, seja a ação popular preventiva ou repressiva. A liminar concedida pode ser cassada pelo Presidente do Tribunal com competência para a apreciação do recuso contra a decisão final, por meio de despacho fundamentado, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada (pedido de cassação), em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou economia pública. Antes de apreciar o pedido de cassação o Presidente do Tribunal, discricionariamente, poderá oportunizar a manifestação do autor da ação popular e do MP, em cinco dias;   c) a ação popular segue o rito ordinário. O magistrado, se recepcionar a ação, (a) determinará a citação de todos os responsáveis pelo ato impugnado e a intimação do Ministério Público, que atua como interveniente obrigatório na ação (a citação é pessoal para aqueles que autorizaram, aprovaram, ratificaram ou praticaram pessoalmente o ato, e sob a forma de edital nominal para seus beneficiários, se assim o requerer o autor; (b) requisitará os documentos necessários , marcando o prazo de entrega entre quinze e trinta dias; e (c) decidirá sobre a concessão da medida liminar, se houver sido requerida a medida.   O prazo para a contestação é de vinte dias, prorrogável por igual período, a pedido dos interessados. Uma vez conclusos os autos, após o termino da instrução, o magistrado tem o prazo de quinze dias para proferir sua decisão, sob pena de, salvo motivo justificado para o atraso, ficar impedido de obter promoção pelo período de dois anos e, na lista de antigüidade, ter descontados tantos dias quantos forem os do retardamento da decisão;   d) em uma de suas disposições mais peculiares, a Lei autoriza que a pessoa jurídica de direito público ou privado citada para contestar a ação deixe de fazê-lo ou mesmo una-se ao autor da ação no pólo ativo. Assim, em vista dessa prescrição legal, a entidade de direito público ou privado pode optar por (a) contestar a ação, integrando o pólo passivo; (b) simplesmente deixar escoar o prazo de resposta sem se manifestar; ou (c) unir-se ao autor da ação no pólo ativo, colaborando para a anulação do ato impugnado e para a responsabilização dos seus autores, partícipes e beneficiários;   e) eficácia erga omnes da decisão: a decisão proferida na ação popular, seja pela procedência ou improcedência da ação, faz coisa julgada erga omnes, salvo quando a ação for julgada improcedente por insuficiência de provas, quando então poderá ser proposta idêntica ação por qualquer cidadão (inclusive pelo que ingressou pela primeira vez), desde que instruída com provas novas.   Em outros termos, quando a decisão apreciar o mérito da ação, considere-a procedente ou improcedente, faz coisa julgada com efeitos erga omnes; se não apreciar o mérito, declarando a improcedência da ação por insuficiência de suporte probatório, não produz coisa julgada material, podendo ser proposta novamente, desde que com base em novos elementos de prova;   f) a natureza da sentença proferida na ação popular é predominantemente desconstitutiva, pois tem por conteúdo a anulação do ato impugnado. Subsidiariamente, seus efeitos são condenatórios, pois o magistrado imputará aos condenados a reparação do dano oriundo de seu ato lesivo e ilegal. Para Alexandre de Moraes esse duplo conteúdo legitima a qualificação da decisão como desconstitutiva-condenatória;   g) se o magistrado declarar a procedência da ação, conforme o caso em concreto, na decisão constará, (a) a anulação do ato impugnado; (b) a determinação das reparações devidas, pelos prejuízos decorrentes do ato ilegal e lesivo; (c) a condenação dos réus ao pagamento das custas, das demais despesas processuais e dos honorários do advogado da parte vencedora (lembrando-se que a isenção dessas despesas aplica-se somente ao autor de boa-fé, não aos réus na ação).   Devemos notar que, no caso de procedência, são esses os efeitos da decisão proferida na ação popular. Nela não poderão ser aplicadas sanções de natureza administrativa (como a perda da função pública), política (suspensão dos direitos políticos) ou penal, as quais, se for o caso, exigem ação própria, inconfundível com a ação popular.   Nem mesmo outras sanções de natureza civil, como a aplicação de multas, podem ser impostas na ação popular. Em caso de procedência, seu conteúdo possível é o descrito acima: anulação do ato, condenação à reparação dos danos dele oriundos e determinação do pagamento das custas, honorários advocatícios e demais despesas processuais. Se eventualmente, pelos elementos revelados na ação, houver indícios de infração penal ou administrativa, caberá ao magistrado que proferir a decisão, de ofício, determinar a remessa das pecas processuais necessárias para o Ministério Público, para fins de apuração da responsabilidade criminal, e para a autoridade competente, para fins de apuração da responsabilidade administrativa.   h) duplo grau de ofício: quando o magistrado decidir pela improcedência ou pela carência da ação sua decisão sujeita-se ao duplo grau obrigatório ou de ofício, só adquirindo eficácia após a manifestação do tribunal competente;   No caso de procedência a Lei não prevê o duplo grau obrigatório. Sobre o ponto, esclarece Hely Lopes Meirelles:   O recurso de oficio só será interposto quando a sentença concluir pela improcedência ou pela carência da ação. Inverteu-se, assim, a tradicional orientação desse recurso (que nas outras ações é interposto quando julgadas procedentes), para a melhor preservação do interesse público, visto que a rejeição da ação popular é que poderá prejudicar o patrimônio da coletividade, lesado pelo ato impugnado.   Em função do duplo grau de ofício, em tais hipóteses deve o magistrado de primeiro grau, encerrada sua participação no processo, remeter os autos ao Tribunal competente, cabendo a este determinar a avocação quando o juiz monocrático omitir-se no cumprimento de seu dever.   i) apelação voluntária: o recurso de ofício só é previsto na hipótese de improcedência da ação, mas a apelação voluntária é cabível tanto nas sentenças de procedência como nas de improcedência, sendo dotada de duplo efeito, devolutivo e suspensivo. As regras de interposição e processamento da apelação voluntária são as regras gerais, prescritas no Código de Processo Civil.   j) execução da sentença: se procedente a ação popular, sua execução poderá ser promovida (a) pelo autor da ação, (b) por qualquer outro cidadão, (c) pelo Ministério Público ou (d) pelas entidades participantes da ação, mesmo que a tenham contestado. A legitimação do MP para a execução da decisão proferida na ação popular é subsidiária, pois pressupõe a inércia do autor da ação e dos demais cidadãos por sessenta dias, a contar da publicação da decisão transitada em julgado. Porém, ultrapassado este prazo e inerte o autor e os demais cidadãos, é o MP obrigado a interpor a ação de execução, nos trinta dias seguintes ao final do período, sob pena de incorrer em falta grave o membro omisso.   AÇÃO CIVIL PÚBLICA   O inc. III do art. 129 da Constituição atribui ao MP competência para promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.   Trata-se de mais uma ação constitucional, de natureza civil, instituída para a defesa dos interesses da coletividade, neles compreendidos os interesses difusos, os interesses coletivos e os interesses individuais homogêneos, como analisaremos abaixo. Não é possível sua interposição, para a defesa de interesses individuais, a não ser que se enquadrem como individuais homogêneos.   Pode-se listar a ação civil pública ao lado da ação popular e do mandado de segurança coletivo, respeitadas as peculiaridades de cada uma dessas ações constitucionais.   Como salienta o § 1o do art. 129 da Constituição, a legitimação do MP para a interposição das ações de natureza civil referidas no dispositivo não afasta a legitimidade de terceiros, nos termos da Constituição e da legislação ordinária. Esta prescrição é em tudo aplicável à ação civil pública.   A Lei 7.347/85, que regula a ação, prevê no seu art. 5°, como legitimados para a interposição, in verbis:   a) o Ministério Público;   b) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como suas entidades da Administração Indireta; e   d) as associações que estejam regularmente constituídas há pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a proteção ao meio-ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.   Eventualmente poderá a ação ser movida conjuntamente, pois a Lei 7.347/85 autoriza a formação de litisconsorte facultativo entre os Ministérios Públicos da União, dos Estados e do Distrito Federal e Territórios para a propositura da ação.   Apesar de a Lei não autorizar ao cidadão, individualmente, a interposição da ação, pode qualquer pessoa provocar a iniciativa do Ministério Público, repassando-lhe informações sobre fatos que possam justificar a propositura da ação. Os servidores públicos também são referidos na Lei, mas, neste caso, a eles foi prescrita a obrigação de repassar tais informações ao MP, quando delas tiveram conhecimento no desempenho de suas funções.   Também os magistrados e os Tribunais, quando, no exercício de suas funções, tiverem ciência de informações que possam justificar a propositura de ação civil pública, deverão enviar ao MP as respectivas peças, para a adoção das providências cabíveis.   Neste contexto, o Ministério Público ocupa uma posição especial no âmbito da ação civil pública, apesar de não deter a competência exclusiva para sua interposição, em obediência ao texto constitucional. Vicente Paulo apresenta uma síntese das possíveis atuações do MP na hipótese, que pedimos licença para transcrever:   a) é um dos legitimados para o ajuizamento da ação;   b) se a ação não for por ele proposta, atuará como parte autônoma, zelando pela regularidade do processo e pela correta aplicação da lei;   c) se houver desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, deverá assumir a titularidade ativa;   d) se, decorridos sessenta dias da sentença condenatória, a associação autora da ação não promover a execução, é sua obrigação fazê-lo;   e) está isento de custas e honorários advocatícios (ônus de sucumbência) no caso de improcedência da ação civil pública por ele proposta.   A Constituição de 1988 alargou consideravelmente a esfera de abrangência da ação civil pública.   A Lei n° 7.347/85, em sua redação original, previa sua aplicação somente nas hipóteses de lesão ou ameaça de lesão ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor histórico, artístico e paisagístico.   Como podemos perceber, o art. 129, III, da CR, alterou radicalmente a matéria, ao prescrever que a ação civil pública é instrumento apto “para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”.   Em vista disso, o art. 1° da Lei n° 7.347, de 1985, foi alterado, buscando-se melhor adaptá-lo à determinação constitucional, de modo que, atualmente, estabelece que a ação pode ser interposta para a defesa de direitos e interesses relacionados:   a) ao meio-ambiente;   b) ao consumidor;   c) aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;   d) a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;   e) por infração da ordem econômica e da economia popular;   f) à ordem urbanística.   Vamos aproveitar a oportunidade para apresentar os conceitos de interesse difuso, interesse coletivo e interesse individual homogêneo, valendo-nos essencialmente das disposições do Código de Defesa do Consumidor.   Interesses difusos são os interesses de natureza indivisível que dizem respeito a um número indeterminado e indeterminável de pessoas vinculadas por circunstâncias fáticas (não-jurídicas). Exemplo de interesse difuso é o interesse em um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Todos, pelo mero fato de habitar este pequeno planeta (número indeterminado e indeterminável de titulares vinculados por uma circunstância fática) têm interesse na proteção do meio-ambiente, sem que se possa quantificar e discriminar este interesse para cada membro da coletividade (interesse de natureza indivisível).   Interesses coletivos são os interesses de natureza indivisível titularizados por um grupo, classe ou categoria de pessoas que sejam relacionadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica. Exemplo de interesse coletivo é o interesse de livre manifestação artística defendido por uma associação constituída para celebrar peças teatrais (grupo de pessoas ligadas por uma relação jurídica, sem que se possa quantificar o interesse de cada uma).   Interesses individuais homogêneos são os interesses de natureza divisível titularizados por categoria, classe ou grupo de pessoas vinculadas por uma situação fática comum. Seria o caso, por exemplo, das pessoas que compraram, numa mesma revenda, automóveis com o mesmo defeito de fabricação. Haveria a mesma origem fática (a compra na mesma revenda e o mesmo defeito de fabricação) a unir todo o grupo de consumidores, mas, neste caso, os prejuízos suportados por cada um são suscetíveis de mensuração individual.   Não devem restar dúvidas quanto à legitimidade do MP para propor ação civil pública em defesa de interesses individuais homogêneos que decorram de relação de consumo ou que sejam indisponíveis.   No que toca aos interesses individuais homogêneos de caráter indisponível, a conclusão decorre do próprio texto constitucional, pois o art. 127 confere, na sua parte final, legitimidade para o Ministério Público atuar em defesa de “interesses sociais e individuais indisponíveis”.   No que toca aos direitos individuais e homogêneos decorrentes de relação de consumo, a doutrina e a jurisprudência majoritárias advogam a legitimidade do MP, sempre que o interesse, apesar de relacionado diretamente a um grupo de pessoas, disser respeito também à coletividade como um todo.   Entretanto, segundo o STF, o Ministério Público não possui legitimidade para a interposição de ação civil pública objetivando a declaração de inconstitucionalidade de leis tributárias, seja para impedir a continuidade da exigência do tributo, seja para obter a restituição dos valores que se reputam indevidamente pagos.   Este posicionamento do STF observa-se, por exemplo, no AgRE 248.191, quando a Corte decidiu que: O Ministério Público não tem legitimidade para aforar ação civil pública para o fim de impugnar a cobrança de tributos ou para pleitear a sua restituição. É que, tratando-se de tributos, não há, entre o sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo (contribuinte) relação de consumo, nem seria possível identificar o direito do contribuinte com "interesses sociais e individuais indisponíveis" (CR art. 127).   Insta, por oportuno, discutir a questão da possibilidade de controle de constitucionalidade por meio da ação civil pública, em função dos efeitos erga omnes atribuídos pela Lei 7.347 à decisão nela proferida.   Como tal ação pode ser proposta perante qualquer juiz ou tribunal do País, em termos teóricos poderia a utilização da ação usurpar a competência do STF, na esfera federal, e dos Tribunais de Justiça, no âmbito estadual e distrital, já que possibilitaria a declaração incidental, em controle difuso, da inconstitucionalidade de uma lei com efeito erga omnes, característica típica e exclusiva das decisões proferidas em sede de controle concentrado.   A questão toda, portanto, é a possibilidade de decretação da inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo com efeitos erga omnes numa ação típica de controle difuso. O STF, pronunciando-se sobre o tema, deixou assente a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade em ação civil pública, desde que o objeto da ação esteja perfeitamente individualizado, já que assim o efeito da declaração seria apenas com relação àquele objeto.   Enfim, admite o STF a possibilidade de declaração de inconstitucionalidade em sede de ação civil pública, quando nesta o objeto em discussão for um bem específico e determinado, de forma que a decisão não declare a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo com efeitos erga omnes, limitando-se lhe negar aplicabilidade perante aquele caso concreto e aquele bem específico, o que inelutavelmente fará com que seus efeitos sejam limitados às partes na ação.   Afastou-se, assim, a possibilidade de utilização da ação civil pública como meio de controle de constitucionalidade, dotado de eficácia erga omnes, pois nessa situação a ação estaria funcionando, ilegitimamente, como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade.   Sylvio Motta
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