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  • Sylvio Motta
  • AÁ„o Popular & AÁ„o Civil Pķblica

    06/10/2009
    Oi Pessoal! ¬† Tudo mundo se preparando para a Receita, n√©?! ¬† Acho que as minhas dicas ajudaram um pouquinho tamb√©m. ¬† Claro que quando a gente divulga informa√ß√Ķes privilegiadas acaba contrariando muita gente que gostaria que tais informa√ß√Ķes continuassem sendo motivo de especula√ß√£o, privilegiando poucos em detrimentos de todos. Todavia, segundo creio, esse n√£o √© o esp√≠rito republicano. ¬† Bom, √°guas passadas n√£o movem moinhos. ¬† Preparei um texto sobre as principais diferen√ßas entre esses dois institutos epigrafados, espero que seja √ļtil na prova de voc√™s. ¬† At√© breve! ¬† Sylvio Motta. ¬† A√á√ÉO POPULAR ¬† NO√á√ēES GERAIS Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro, a√ß√£o popular "√© a a√ß√£o civil pela qual qualquer cidad√£o pode pleitear a invalida√ß√£o de atos praticados pelo poder p√ļblico ou entidades de que participe, lesivos ao patrim√īnio p√ļblico, ao meio ambiente, √† moralidade administrativa ou ao patrim√īnio hist√≥rico e cultural, bem como a condena√ß√£o por perdas e danos dos respons√°veis pela les√£o". ¬† A Constitui√ß√£o Federal trata desse relevant√≠ssimo rem√©dio constitucional no art. 5o, LXXIII, nos termos do qual: ¬† LXXIII - qualquer cidad√£o √© parte leg√≠tima para propor a√ß√£o popular que vise anular ato lesivo ao patrim√īnio p√ļblico ou de entidade de que o Estado participe, √† moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim√īnio hist√≥rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m√°-¬≠f√©, isento de custas judiciais e do √īnus da sucumb√™ncia; ¬† Desmembrando-se a defini√ß√£o constitucional, temos que a a√ß√£o popular, rem√©dio judicial de natureza civil e rito sum√°rio, pode ser interposta (1) por qualquer brasileiro, nato ou naturalizado, no gozo de seus direitos pol√≠ticos (bem como os portugueses equiparados), (2) de forma preventiva ou repressiva, (3) com o objetivo de anular ato lesivo (4) ao patrim√īnio p√ļblico ou de entidade de que o Estado participe, √† moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrim√īnio hist√≥rico-cultural, (5) n√£o respondendo seu autor pelas despesas processuais e pelos encargos advocat√≠cios em caso de improced√™ncia da a√ß√£o, salvo se comprovada sua m√°-f√©. ¬† Ao lado dos direitos de sufr√°gio, de iniciativa popular de leis e participa√ß√£o em partidos pol√≠ticos, dentre outros, constitui a a√ß√£o popular um instrumento de participa√ß√£o pol√≠tica, representando um meio de exerc√≠cio direto da soberania popular, que permite ao cidad√£o exercer um efetivo controle sobre o Poder P√ļblico, objetivando a prote√ß√£o do patrim√īnio publico e dos valores consagrados no dispositivo constitucional transcrito acima. Como assinala Vicente Paulo, a a√ß√£o popular visa a assegurar ao cidad√£o seu direito subjetivo ao "governo honesto", que deve conduzir a coisa p√ļblica em estrita conson√Ęncia com os princ√≠pios da legalidade e da moralidade. ¬† √Č, enfim, um instrumento de natureza democr√°tica que permite ao cidad√£o exercer uma fiscaliza√ß√£o direta da coisa p√ļblica. ¬† Pode ela ser acionada de forma preventiva, antes da pr√°tica do ato lesivo ao patrim√īnio publico, objetivando impedir sua consuma√ß√£o; ou de forma repressiva, ap√≥s a consuma√ß√£o do ato, visando √† repara√ß√£o dos danos por ele causados. Embora seja mais comum a propositura da a√ß√£o ap√≥s a efetiva√ß√£o da les√£o, √© plena a possibilidade de sua interposi√ß√£o preventiva, antes da consuma√ß√£o da les√£o, at√© porque h√° certos valores por ela albergados, a exemplo do meio-ambiente e do patrim√īnio hist√≥rico e cultural, que imp√Ķem uma atua√ß√£o preventiva, pois quando lesionados √© sobremaneira dif√≠cil ou mesmo imposs√≠vel sua plena repara√ß√£o. ¬† De se notar que a Constitui√ß√£o outorgou ao cidad√£o legitimidade para a propositura de uma a√ß√£o popular de natureza civil, n√£o existindo previs√£o, a n√≠vel constitucional ou infraconstitucional, de uma a√ß√£o popular de natureza penal. ¬† A doutrina e a jurisprud√™ncia n√£o s√£o pacificas quanto √† natureza jur√≠dica da a√ß√£o popular. Para Hely Lopes Meirelles, a a√ß√£o popular √© um "instrumento de defesa da coletividade, por meio do qual n√£o se amparam direitos individuais pr√≥prios, mas sim interesses da coletividade, sendo o benefici√°rio da a√ß√£o n√£o o autor, mas a coletividade, o povo". Outros, como Alexandre de Moraes e Jos√© Afonso da Silva, consideram que por meio da a√ß√£o popular o cidad√£o est√° atuando n√£o na defesa de um direito da coletividade, mas de um direito pr√≥prio, qual seja, o direito de fiscaliza√ß√£o do patrim√īnio p√ļblico e de participa√ß√£o no processo pol√≠tico do Estado. ¬† Alexandre de Moraes, por exemplo, afirma que a a√ß√£o popular, "enquanto instrumento de exerc√≠cio da soberania popular (CR, arts. 1¬į e 14), pertence ao cidad√£o, que em face de expressa previs√£o constitucional teve sua legitima√ß√£o ordin√°ria ampliada, e, em nome pr√≥prio e na defesa de seu pr√≥prio direito - participa√ß√£o na vida pol√≠tica do Estado e fiscaliza√ß√£o da ger√™ncia do patrim√īnio p√ļblico -, poder√° ingressar em ju√≠zo". ¬† Embora a segunda corrente seja a mais atual, prepondera em √Ęmbito doutrin√°rio e jurisprudencial a primeira, que vislumbra a a√ß√£o popular como um instrumento pelo qual o cidad√£o age n√£o em defesa de seus interesses, mas em defesa dos interesses da coletividade. ¬† Desde logo se deve esclarecer que a a√ß√£o popular n√£o pode ser utilizada como substitutiva do mandado de seguran√ßa, e vice versa. ¬† Como analisaremos posteriormente, o mandado de seguran√ßa destina-se √† prote√ß√£o de direito pr√≥prio, l√≠quido e certo, seja ele individual ou coletivo, ao passo que mediante a√ß√£o popular, na posi√ß√£o predominante, defendem-se os interesses da coletividade. Logo, s√£o inconfund√≠veis os objetos desses dois rem√©dios constitucionais, sendo absolutamente invi√°vel a utiliza√ß√£o de um deles em hip√≥tese constitucionalmente prevista para outro. ¬† Esse entendimento h√° muito est√° consolidado no STF, que, ao editar a S√ļmula 101, afastou qualquer d√ļvida na mat√©ria. ¬† LEGITIMIDADE ATIVA ¬† A legitimidade ativa para a propositura da a√ß√£o foi outorgada privativamente ao cidad√£o, ou seja, ao brasileiro, nato ou naturalizado, no pleno gozo de seus direitos pol√≠ticos, bem como ao portugu√™s equiparado (aquele que obteve o certificado de equipara√ß√£o e est√° em pleno gozo de seus direitos pol√≠ticos no Brasil). Alexandre de Moraes ressalta que o brasileiro maior de 16 e menor de 18 anos n√£o necessita de assist√™ncia para propor a a√ß√£o. ¬† √Č irrelevante, para fins de propositura de a√ß√£o popular, se o cidad√£o reside ou n√£o comarca onde ocorreu ou est√° preste a ocorrer o ato lesivo, se ele tem algum interesse, ainda que indireto, relacionado ao ato impugnado. Basta, pois, sua condi√ß√£o de cidad√£o, de brasileiro no pleno gozo de direitos pol√≠ticos (ou a condi√ß√£o de portugu√™s equiparado), e considera-se satisfeito o requisito de legitimidade ativa. Por sua vez, n√£o possuem legitimidade para impetrar a a√ß√£o os brasileiros n√£o-alistados e n√£o-alist√°veis, os estrangeiros, os brasileiros que perderam ou tiveram suspensos seus direitos pol√≠ticos, as pessoas jur√≠dicas em geral, os partidos pol√≠ticos e, at√© mesmo, o Minist√©rio P√ļblico a quem compete ‚Äúa defesa da ordem jur√≠dica, do regime democr√°tico e dos interesses sociais e individuais indispon√≠veis‚ÄĚ, nos termos da Constitui√ß√£o, art 127, caput. ¬† Na verdade, como analisaremos com mais detalhes adiante, o Minist√©rio P√ļblico ocupa uma posi√ß√£o sui generis na a√ß√£o popular, pois, embora n√£o possua legitimidade para propor a a√ß√£o, pode dar prosseguimento ao processo j√° instaurado, no caso de seu autor abandon√°-lo. Al√©m disso, √© indispens√°vel, sob pena de nulidade absoluta do processo, que o MP nele intervenha, no gozo de sua independ√™ncia funcional, a fim de assegurar seu transcurso regular. ¬† Como assinalamos acima, alguns consideram que por interm√©dio da a√ß√£o popular o cidad√£o defende os direitos da coletividade, ao passo que outros consideram que nela os interesses defendidos s√£o do pr√≥prio cidad√£o. Para os que se filiam √† segunda corrente o autor da a√ß√£o popular, ao prop√ī-la, est√° agindo em nome pr√≥prio na defesa de direito pr√≥prio (participa√ß√£o no processo pol√≠tico do Estado); para os partid√°rios da segunda, que √© predominante, o cidad√£o prop√Ķe a a√ß√£o popular na qualidade de substituto processual, agindo, pois, em nome pr√≥prio, mas na defesa de direito alheio (da coletividade). ¬† OBJETO DA A√á√ÉO POPULAR ¬† Segundo entendimento predominante, dois s√£o os requisitos do ato para que possa ser combatido pela a√ß√£o popular: ilegalidade e lesividade. ¬† Por ato ilegal considera-se aquele que viola os diplomas legais que regulam sua produ√ß√£o, ou algum dos diversos princ√≠pios que lhe sejam aplic√°veis, em especial os princ√≠pios administrativos, a exemplo da moralidade, da impessoalidade e da razoabilidade. ¬† Essencialmente, s√£o dois os tipos de ilegalidade: a formal, que se verifica quando ocorre v√≠cio no processo de produ√ß√£o do ato; e a material, que incide sobre seu conte√ļdo, abrangendo tamb√©m o ato praticado com desvio de finalidade. ¬† Ato lesivo, para fins de a√ß√£o popular, √© toda a√ß√£o ou omiss√£o do Poder P√ļblico que ofende o patrim√īnio p√ļblico, numa acep√ß√£o econ√īmica, ou algum dos valores ou bens inscritos no inc. LXXIII do art. 5¬į da Constitui√ß√£o. Do conceito sobressai que a lesividade pode existir n√£o s√≥ em a√ß√Ķes, mas tamb√©m em omiss√Ķes do Poder P√ļblico; ademais, compreende n√£o s√≥ o dano financeiramente afer√≠vel, mas tamb√©m a ofensa aos demais bens e valores protegidos pela Constitui√ß√£o. ¬† Como esclarece Hely Lopes Meirelles, ¬† (...) tanto √© lesiva ao patrim√īnio p√ļblico a aliena√ß√£o de um im√≥vel por pre√ßo vil, realizada por favoritismo, quanto a destrui√ß√£o de um recanto ou de objetos sem valor econ√īmico, mas de alto valor hist√≥rico, cultural, ecol√≥gico ou art√≠stico para a coletividade local. Por igual, tanto lesa o patrim√īnio p√ļblico o ato de uma autoridade que abre m√£o de um privil√©gio do Estado, ou deixa perecer um direito por inc√ļria administrativa, como o daquela que, sem vantagem para a Administra√ß√£o, contrai empr√©stimo ilegais e onerosos para a Fazenda P√ļblica. ¬† O inc. LXXIII do art. 5¬į da CR n√£o deixa d√ļvidas quanto √† abrang√™ncia dos danos de natureza n√£o-pecuni√°ria pela a√ß√£o popular, ao prever que a a√ß√£o √© pass√≠vel de exerc√≠cio tamb√©m para a defesa da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrim√īnio hist√≥rico e cultural. ¬† O fato de a a√ß√£o popular poder ser utilizada no combate √†s omiss√Ķes do Poder P√ļblico faz com que ela pode ser interposta com fins corretivos ou supletivos: no primeiro caso, uma a√ß√£o foi praticada, e praticada com v√≠cio, visando a a√ß√£o popular sua corre√ß√£o; no segundo, uma a√ß√£o que deveria ter sido praticada n√£o foi, visando √† a√ß√£o popular ¬†o suprimento dessa omiss√£o. ¬† A Lei 4.717/65, que trata da a√ß√£o popular, apresenta um rol exemplificativo de atos presumivelmente ilegais e lesivos em seu art. 4¬į, estatuindo que o v√≠cio de legalidade pode estar presente em qualquer elemento de validade do ato administrativo, ao mencionar, no art. 1¬į, os defeitos de v√≠cio de forma, ilegalidade do objeto, inexist√™ncia dos motivos, desvio de finalidade e incompet√™ncia. ¬† A express√£o ato, para fins de a√ß√£o popular, compreende quaisquer manifesta√ß√Ķes do Poder P√ļblico que tenham efeitos concretos, a√≠ abrangidas as leis de efeitos concretos (com conte√ļdo espec√≠fico e que atingem destinat√°rios determinados); os decretos, resolu√ß√Ķes e portarias sem car√°ter normativo; os atos administrativos em geral; os contratos celebrados pela Administra√ß√£o etc; enfim, as manifesta√ß√Ķes do Poder P√ļblico que incidam especificamente sobre certa situa√ß√£o. ¬† √Č, poss√≠vel, por exemplo, o uso da a√ß√£o popular para a anula√ß√£o de (a) autoriza√ß√£o para desmatamento de √°rea sobre prote√ß√£o ambiental; (b) contrato superfaturado de presta√ß√£o de servi√ßos √† Administra√ß√£o; (c) venda fraudulenta de im√≥vel integrante do patrim√īnio publico; (d) edital de licita√ß√£o por viola√ß√£o ao principio da isonomia; (e) aumento abusivo no valor de subs√≠dio de vereadores etc. ¬† N√£o se exige, entretanto que o ato tenha efetivamente causado danos, basta que tenha potencial para caus√°-los. Basta, pois, sua potencialidade lesiva. Portanto,, n√£o h√° necessidade de que o dano seja efetivo, bastando a sua potencialidade lesiva. ¬† Atos de conte√ļdo jurisdicional (senten√ßas, ac√≥rd√£os, decis√Ķes interlocut√≥rias), por sua vez, n√£o podem ser discutidos em a√ß√£o popular. Sobre a quest√£o, decidiu o STF (A√ß√£o Origin√°ria no 672/DF): Os atos de conte√ļdo jurisdicional ‚Äď precisamente por n√£o se revestirem de car√°ter administrativo ‚Äď est√£o exclu√≠dos do √Ęmbito de incid√™ncia da a√ß√£o popular, porque se acham sujeitos a um sistema espec√≠fico de contesta√ß√£o, quer por via recursal, quer mediante utiliza√ß√£o de a√ß√£o rescis√≥ria. ¬† Da mesma forma, n√£o cabe a√ß√£o popular contra leis em tese (leis propriamente ditas, com conte√ļdo normativo). A a√ß√£o popular √© pass√≠vel de incid√™ncia sobre atos de efeitos concretos, n√£o alcan√ßando atos gerais e abstratos. Ensina Hely Lopes Meirelles que "√© necess√°rio que a lei renda ensejo a algum ato concreto de execu√ß√£o, para ser atacado pela via popular e declarado ileg√≠timo e lesivo ao patrim√īnio p√ļblico, se assim o for". ¬† A impossibilidade de ser utilizada a√ß√£o popular para a discuss√£o em tese de leis traz a inviabilidade da sua utiliza√ß√£o como substitutivo da a√ß√£o direta de inconstitucionalidade para se discutir a constitucionalidade de leis. ¬† A jurisprud√™ncia do STF √© absolutamente pac√≠fica neste ponto, como podemos observar na seguinte decis√£o: ¬† "O julgamento de lei em tese, em sede de a√ß√£o popular, por juiz de primeiro grau, implica usurpa√ß√£o da compet√™ncia do Supremo Tribunal Federal para o controle concentrado, acarretando a nulidade do respectivo processo" (STF, Recl. 434-1). ¬† A a√ß√£o popular pode apenas ser utilizada para a discuss√£o das denominadas leis de efeitos concretos, que s√£o atos com forma de lei mas com conte√ļdo administrativo, por terem objeto espec√≠fico e destinat√°rio certo. Uma lei que declara um im√≥vel de utilidade p√ļblica para fins de desapropria√ß√£o, por exemplo, √© uma lei de efeitos concretos; logo, √© pass√≠vel sua impugna√ß√£o em a√ß√£o popular. Uma lei que concede uma isen√ß√£o a certo e determinado contribuinte tamb√©m possui objeto certo e destinat√°rio espec√≠fico, logo, tamb√©m √© admiss√≠vel sua impugna√ß√£o em a√ß√£o popular. ¬† Da mesma forma, poder√° por seu interm√©dio ser impugnado um ato concreto praticado com base em certo dispositivo de lei, sob a justificativa de que tal dispositivo √© inconstitucional. Nesse caso, se procedente a a√ß√£o, o magistrado anular√° o ato, tendo por fundamento o reconhecimento da inconstitucionalidade do dispositivo legal em que se baseou sua produ√ß√£o. O que √© absolutamente vedado √© levar-se √† discuss√£o em sede de a√ß√£o popular uma lei em tese, com a finalidade de se obter o reconhecimento de sua inconstitucionalidade com efeitos erga omnes. ¬† LEGITIMA√á√ÉO PASSIVA ¬† O sujeito ativo da a√ß√£o popular ser√°, sempre, um nacional no pleno gozo de seus direitos pol√≠ticos ou um portugu√™s equiparado.¬† ¬† No p√≥lo passivo, por usa vez, devem obrigatoriamente figurar, nos termos da Lei 4.717, de 1965, que regula a a√ß√£o: ¬† a) todas as pessoas jur√≠dicas, p√ļblicas ou privadas, em nome das quais foi produzido o ato ou contrato cuja anula√ß√£o √© intentada na a√ß√£o popular; ¬† b) todas as autoridades, funcion√°rios e administradores que tiverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o contrato impugnado, ou que, por omiss√£o, permitiram a les√£o; ¬† c) todos os benefici√°rios diretos do ato ou contrato impugnado. ¬† Esses s√£o os sujeitos passivos, os r√©us da a√ß√£o popular. Como j√° teve oportunidade de decidir o STJ (REsp13.493-0/RS), todos os benefici√°rios do ato ou contrato em discuss√£o na a√ß√£o s√£o litisconsortes passivos necess√°rios, sendo a aus√™ncia da sua cita√ß√£o causa de nulidade absoluta do processo. ¬† O Minist√©rio P√ļblico, como analisamos anteriormente, n√£o possui legitimidade para a propositura da a√ß√£o popular. A Lei 4.717, de 1965, tra√ßa regras pr√≥prias para sua participa√ß√£o na a√ß√£o popular. Vicente Paulo apresenta uma s√≠ntese das poss√≠veis atua√ß√Ķes do Minist√©rio P√ļblico no √Ęmbito da a√ß√£o popular, afirmar que o √≥rg√£o, cumulativamente, atua: ¬† a) como parte p√ļblica aut√īnoma, incumbindo-lhe, nesse papel, velar para regularidade do processo e correta aplica√ß√£o da lei, podendo opinar pela proced√™ncia ou improced√™ncia da a√ß√£o; ¬† b) como ativador das provas e auxiliar do autor, cabendo-lhe apressar a ¬†produ√ß√£o de provas pelo sujeito ativo da a√ß√£o popular; ¬† c) como respons√°vel pela promo√ß√£o da responsabilidade dos r√©us, seja na esfera civil ou criminal; ¬† d) como substituto e sucessor do autor, na hip√≥tese de omiss√£o ou abandono da a√ß√£o pelo sujeito ativo, se reputar de interesse p√ļblico seu prosseguimento, at√© o julgamento. ¬† COMPET√äNCIA PARA JULGAR A√á√ÉO POPULAR ¬† A compet√™ncia para o julgamento da a√ß√£o popular √© determinada pela conjuga√ß√£o de dois crit√©rios: (a) origem do ato ou contrato impugnado; e (b) local onde se deu sua produ√ß√£o ou celebra√ß√£o (ou onde deveria ter se dado, em se tratando de omiss√£o). A partir desses dois crit√©rios aplicam-se as normas constitucionais e legais de compet√™ncia. ¬† O mais relevante, em tema de compet√™ncia para o julgamento da a√ß√£o popular, √© que, segundo entendimento pac√≠fico do STF, os Tribunais que integram o Poder Judici√°rio n√£o t√™m compet√™ncia origin√°ria para o julgamento de a√ß√£o popular. Assim, mesmo que a a√ß√£o envolva atos praticados por autoridades que na esfera penal tenham foro privilegiado (Presidente da Rep√ļblica, Ministros de Estados, Governadores, Prefeitos, membros do Poder Legislativo etc), ser√° ela processada e decidida, originariamente, pelo juiz competente do primeiro grau de jurisdi√ß√£o (lembrando que a a√ß√£o tem natureza c√≠vel). ¬† Uma a√ß√£o popular contra um prefeito, por exemplo, ser√° proposta no ju√≠zo estadual de primeiro grau, e n√£o no Tribunal de Justi√ßa respectivo; contra o Presidente da Rep√ļblica, no ju√≠zo federal de primeira inst√Ęncia, conforme a compet√™ncia territorial, e n√£o no Tribunal Regional Federal ou no Supremo Tribunal Federal. ¬† O STF faz apenas uma ressalva a esta regra, entendendo ser sua a compet√™ncia origin√°ria para o julgamento de a√ß√£o popular que, em virtude de suas especificidades, puder resultar num conflito entre a Uni√£o e um Estado-membro (STF, Recl. 424-4/RJ). ¬† Mais uma vez valendo-nos de Vicente Paulo: ¬† a) se o ato impugnado foi praticado, aprovado ou ratificado por autoridade, funcion√°rio ou administrador de √≥rg√£o da Uni√£o e de suas entidades ou por ela subvencionado, a compet√™ncia ser√° do juiz federal da Se√ß√£o Judici√°ria em que se consumou o ato; ¬† b) se o ato impugnado foi produzido por √≥rg√£o, reparti√ß√£o, servi√ßo ou entidade do Estado ou por ele subvencionado, a compet√™ncia ser√° do juiz estadual que a organiza√ß√£o judici√°ria do Estado indicar; ¬† c) se o ato impugnado foi produzido por √≥rg√£o, reparti√ß√£o, servi√ßo ou entidade de Munic√≠pio ou por este subvencionado, a compet√™ncia ser√° do juiz estadual da comarca a que o Munic√≠pio interessado pertencer, de acordo com a organiza√ß√£o judici√°ria do Estado; ¬† d) se a a√ß√£o interessar simultaneamente √† Uni√£o e a qualquer outra pessoa ou entidade, ser√° competente o juiz das causas da Uni√£o (Justi√ßa Federal). ¬† Para fins de compet√™ncia para julgamento da a√ß√£o popular, equiparam¬≠-se aos atos da Uni√£o, do Distrito Federal, dos Estados e dos Munic√≠pios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jur√≠dicas de direito p√ļblico, bem como os atos das sociedades de que elas sejam¬≠ acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas em rela√ß√£o √†s quais tenham interesse patrimonial. ¬† O ju√≠zo da a√ß√£o popular √© universal: a interposi√ß√£o da a√ß√£o popular prevenir√° a jurisdi√ß√£o do ju√≠zo para todas as eventuais a√ß√Ķes populares que foram instauradas contra os mesmos sujeitos passivos e sob os mesmos fundamentos. Em caso de interposi√ß√£o de uma segunda a√ß√£o popular em ju√≠zo diverso daquele em foi proposta a primeira (considerando-se que os sujeitos passivos e os fundamentos coincidem), o princ√≠pio da universalidade imp√Ķe a reuni√£o das a√ß√Ķes populares no primeiro ju√≠zo. ¬† PECULIARIDADES PROCESSUAIS ¬† A Lei 4.717, de 1965, regula a a√ß√£o popular, definindo, entre outros temas, suas regras processuais.¬† Nosso objetivo, nesse t√≥pico, √© apresentar, em termos singelos, as principais regras contidas neste diploma legal, as quais podem ser sintetizadas nos seguintes termos: ¬† a) inicialmente, uma regra que consta na pr√≥pria Constitui√ß√£o, qual seja, a isen√ß√£o do pagamento de custas judiciais e do √īnus da sucumb√™ncia para o autor da a√ß√£o, salvo em caso de comprovada m√°-f√©: para facilitar a utiliza√ß√£o da a√ß√£o popular, a Constitui√ß√£o isenta seu autor, quando derrotado, do pagamento de custas judiciais (taxas e emolumentos devidos para iniciar-se o processo judicial e dar-lhe prosseguimento) e do √īnus da sucumb√™ncia (obriga√ß√£o de a parte vencida ressarcir √† outra pelas despesas com honor√°rios advocat√≠cios e outros gastos relacionados com o processo). A isen√ß√£o n√£o se aplica apenas no caso de comprovada m√°-f√© do autor (quando ele tinha ci√™ncia de inexistir fundamento para a a√ß√£o), como forma de evitar-se que o benef√≠cio possa ser distorcido para prop√≥sitos alheios ao interesse p√ļblico (em regra, para fins eleitorais). ¬† b) medida liminar: a Lei prev√™ a possibilidade de concess√£o de medida liminar na a√ß√£o popular, tendo por objeto a imediata susta√ß√£o da efic√°cia do ato ou contrato impugnado, at√© o julgamento final de m√©rito. Assim, desde que preenchidos os requisitos processuais da medida (periculum in mora e fumus boni iuris), √© admitida a concess√£o de liminar, seja a a√ß√£o popular preventiva ou repressiva. A liminar concedida pode ser cassada pelo Presidente do Tribunal com compet√™ncia para a aprecia√ß√£o do recuso contra a decis√£o final, por meio de despacho fundamentado, a requerimento do Minist√©rio P√ļblico ou da pessoa jur√≠dica de direito p√ļblico interessada (pedido de cassa√ß√£o), em caso de manifesto interesse p√ļblico ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave les√£o √† ordem, √† sa√ļde, √† seguran√ßa ou economia p√ļblica. Antes de apreciar o pedido de cassa√ß√£o o Presidente do Tribunal, discricionariamente, poder√° oportunizar a manifesta√ß√£o do autor da a√ß√£o popular e do MP, em cinco dias; ¬† c) a a√ß√£o popular segue o rito ordin√°rio. O magistrado, se recepcionar a a√ß√£o, (a) determinar√° a cita√ß√£o de todos os respons√°veis pelo ato impugnado e a intima√ß√£o do Minist√©rio P√ļblico, que atua como interveniente obrigat√≥rio na a√ß√£o (a cita√ß√£o √© pessoal para aqueles que autorizaram, aprovaram, ratificaram ou praticaram pessoalmente o ato, e sob a forma de edital nominal para seus benefici√°rios, se assim o requerer o autor; (b) requisitar√° os documentos necess√°rios , marcando o prazo de entrega entre quinze e trinta dias; e (c) decidir√° sobre a concess√£o da medida liminar, se houver sido requerida a medida. ¬† O prazo para a contesta√ß√£o √© de vinte dias, prorrog√°vel por igual per√≠odo, a pedido dos interessados. Uma vez conclusos os autos, ap√≥s o termino da instru√ß√£o, o magistrado tem o prazo de quinze dias para proferir sua decis√£o, sob pena de, salvo motivo justificado para o atraso, ficar impedido de obter promo√ß√£o pelo per√≠odo de dois anos e, na lista de antig√ľidade, ter descontados tantos dias quantos forem os do retardamento da decis√£o; ¬† d) em uma de suas disposi√ß√Ķes mais peculiares, a Lei autoriza que a pessoa jur√≠dica de direito p√ļblico ou privado citada para contestar a a√ß√£o deixe de faz√™-lo ou mesmo una-se ao autor da a√ß√£o no p√≥lo ativo. Assim, em vista dessa prescri√ß√£o legal, a entidade de direito p√ļblico ou privado pode optar por (a) contestar a a√ß√£o, integrando o p√≥lo passivo; (b) simplesmente deixar escoar o prazo de resposta sem se manifestar; ou (c) unir-se ao autor da a√ß√£o no p√≥lo ativo, colaborando para a anula√ß√£o do ato impugnado e para a responsabiliza√ß√£o dos seus autores, part√≠cipes e benefici√°rios; ¬† e) efic√°cia erga omnes da decis√£o: a decis√£o proferida na a√ß√£o popular, seja pela proced√™ncia ou improced√™ncia da a√ß√£o, faz coisa julgada erga omnes, salvo quando a a√ß√£o for julgada improcedente por insufici√™ncia de provas, quando ent√£o poder√° ser proposta id√™ntica a√ß√£o por qualquer cidad√£o (inclusive pelo que ingressou pela primeira vez), desde que instru√≠da com provas novas. ¬† Em outros termos, quando a decis√£o apreciar o m√©rito da a√ß√£o, considere-a procedente ou improcedente, faz coisa julgada com efeitos erga omnes; se n√£o apreciar o m√©rito, declarando a improced√™ncia da a√ß√£o por insufici√™ncia de suporte probat√≥rio, n√£o produz coisa julgada material, podendo ser proposta novamente, desde que com base em novos elementos de prova; ¬† f) a natureza da senten√ßa proferida na a√ß√£o popular √© predominantemente desconstitutiva, pois tem por conte√ļdo a anula√ß√£o do ato impugnado. Subsidiariamente, seus efeitos s√£o condenat√≥rios, pois o magistrado imputar√° aos condenados a repara√ß√£o do dano oriundo de seu ato lesivo e ilegal. Para Alexandre de Moraes esse duplo conte√ļdo legitima a qualifica√ß√£o da decis√£o como desconstitutiva-condenat√≥ria; ¬† g) se o magistrado declarar a proced√™ncia da a√ß√£o, conforme o caso em concreto, na decis√£o constar√°, (a) a anula√ß√£o do ato impugnado; (b) a determina√ß√£o das repara√ß√Ķes devidas, pelos preju√≠zos decorrentes do ato ilegal e lesivo; (c) a condena√ß√£o dos r√©us ao pagamento das custas, das demais despesas processuais e dos honor√°rios do advogado da parte vencedora (lembrando-se que a isen√ß√£o dessas despesas aplica-se somente ao autor de boa-f√©, n√£o aos r√©us na a√ß√£o). ¬† Devemos notar que, no caso de proced√™ncia, s√£o esses os efeitos da decis√£o proferida na a√ß√£o popular. Nela n√£o poder√£o ser aplicadas san√ß√Ķes de natureza administrativa (como a perda da fun√ß√£o p√ļblica), pol√≠tica (suspens√£o dos direitos pol√≠ticos) ou penal, as quais, se for o caso, exigem a√ß√£o pr√≥pria, inconfund√≠vel com a a√ß√£o popular. ¬† Nem mesmo outras san√ß√Ķes de natureza civil, como a aplica√ß√£o de multas, podem ser impostas na a√ß√£o popular. Em caso de proced√™ncia, seu conte√ļdo poss√≠vel √© o descrito acima: anula√ß√£o do ato, condena√ß√£o √† repara√ß√£o dos danos dele oriundos e determina√ß√£o do pagamento das custas, honor√°rios advocat√≠cios e demais despesas processuais. Se eventualmente, pelos elementos revelados na a√ß√£o, houver ind√≠cios de infra√ß√£o penal ou administrativa, caber√° ao magistrado que proferir a decis√£o, de of√≠cio, determinar a remessa das pecas processuais necess√°rias para o Minist√©rio P√ļblico, para fins de apura√ß√£o da responsabilidade criminal, e para a autoridade competente, para fins de apura√ß√£o da responsabilidade administrativa. ¬† h) duplo grau de of√≠cio: quando o magistrado decidir pela improced√™ncia ou pela car√™ncia da a√ß√£o sua decis√£o sujeita-se ao duplo grau obrigat√≥rio ou de of√≠cio, s√≥ adquirindo efic√°cia ap√≥s a manifesta√ß√£o do tribunal competente; ¬† No caso de proced√™ncia a Lei n√£o prev√™ o duplo grau obrigat√≥rio. Sobre o ponto, esclarece Hely Lopes Meirelles: ¬† O recurso de oficio s√≥ ser√° interposto quando a senten√ßa concluir pela improced√™ncia ou pela car√™ncia da a√ß√£o. Inverteu-se, assim, a tradicional orienta√ß√£o desse recurso (que nas outras a√ß√Ķes √© interposto quando julgadas procedentes), para a melhor preserva√ß√£o do interesse p√ļblico, visto que a rejei√ß√£o da a√ß√£o popular √© que poder√° prejudicar o patrim√īnio da coletividade, lesado pelo ato impugnado. ¬† Em fun√ß√£o do duplo grau de of√≠cio, em tais hip√≥teses deve o magistrado de primeiro grau, encerrada sua participa√ß√£o no processo, remeter os autos ao Tribunal competente, cabendo a este determinar a avoca√ß√£o quando o juiz monocr√°tico omitir-se no cumprimento de seu dever. ¬† i) apela√ß√£o volunt√°ria: o recurso de of√≠cio s√≥ √© previsto na hip√≥tese de improced√™ncia da a√ß√£o, mas a apela√ß√£o volunt√°ria √© cab√≠vel tanto nas senten√ßas de proced√™ncia como nas de improced√™ncia, sendo dotada de duplo efeito, devolutivo e suspensivo. As regras de interposi√ß√£o e processamento da apela√ß√£o volunt√°ria s√£o as regras gerais, prescritas no C√≥digo de Processo Civil. ¬† j) execu√ß√£o da senten√ßa: se procedente a a√ß√£o popular, sua execu√ß√£o poder√° ser promovida (a) pelo autor da a√ß√£o, (b) por qualquer outro cidad√£o, (c) pelo Minist√©rio P√ļblico ou (d) pelas entidades participantes da a√ß√£o, mesmo que a tenham contestado. A legitima√ß√£o do MP para a execu√ß√£o da decis√£o proferida na a√ß√£o popular √© subsidi√°ria, pois pressup√Ķe a in√©rcia do autor da a√ß√£o e dos demais cidad√£os por sessenta dias, a contar da publica√ß√£o da decis√£o transitada em julgado. Por√©m, ultrapassado este prazo e inerte o autor e os demais cidad√£os, √© o MP obrigado a interpor a a√ß√£o de execu√ß√£o, nos trinta dias seguintes ao final do per√≠odo, sob pena de incorrer em falta grave o membro omisso. ¬† A√á√ÉO CIVIL P√öBLICA ¬† O inc. III do art. 129 da Constitui√ß√£o atribui ao MP compet√™ncia para promover o inqu√©rito civil e a a√ß√£o civil p√ļblica, para a prote√ß√£o do patrim√īnio p√ļblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. ¬† Trata-se de mais uma a√ß√£o constitucional, de natureza civil, institu√≠da para a defesa dos interesses da coletividade, neles compreendidos os interesses difusos, os interesses coletivos e os interesses individuais homog√™neos, como analisaremos abaixo. N√£o √© poss√≠vel sua interposi√ß√£o, para a defesa de interesses individuais, a n√£o ser que se enquadrem como individuais homog√™neos. ¬† Pode-se listar a a√ß√£o civil p√ļblica ao lado da a√ß√£o popular e do mandado de seguran√ßa coletivo, respeitadas as peculiaridades de cada uma dessas a√ß√Ķes constitucionais. ¬† Como salienta o ¬ß 1o do art. 129 da Constitui√ß√£o, a legitima√ß√£o do MP para a interposi√ß√£o das a√ß√Ķes de natureza civil referidas no dispositivo n√£o afasta a legitimidade de terceiros, nos termos da Constitui√ß√£o e da legisla√ß√£o ordin√°ria. Esta prescri√ß√£o √© em tudo aplic√°vel √† a√ß√£o civil p√ļblica. ¬† A Lei 7.347/85, que regula a a√ß√£o, prev√™ no seu art. 5¬į, como legitimados para a interposi√ß√£o, in verbis: ¬† a) o Minist√©rio P√ļblico; ¬† b) a Uni√£o, os Estados, o Distrito Federal e os Munic√≠pios, bem como suas entidades da Administra√ß√£o Indireta; e ¬† d) as associa√ß√Ķes que estejam regularmente constitu√≠das h√° pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais a prote√ß√£o ao meio-ambiente, ao consumidor, √† ordem econ√īmica, √† livre concorr√™ncia, ou ao patrim√īnio art√≠stico, est√©tico, hist√≥rico, tur√≠stico e paisag√≠stico. ¬† Eventualmente poder√° a a√ß√£o ser movida conjuntamente, pois a Lei 7.347/85 autoriza a forma√ß√£o de litisconsorte facultativo entre os Minist√©rios P√ļblicos da Uni√£o, dos Estados e do Distrito Federal e Territ√≥rios para a propositura da a√ß√£o. ¬† Apesar de a Lei n√£o autorizar ao cidad√£o, individualmente, a interposi√ß√£o da a√ß√£o, pode qualquer pessoa provocar a iniciativa do Minist√©rio P√ļblico, repassando-lhe informa√ß√Ķes sobre fatos que possam justificar a propositura da a√ß√£o. Os servidores p√ļblicos tamb√©m s√£o referidos na Lei, mas, neste caso, a eles foi prescrita a obriga√ß√£o de repassar tais informa√ß√Ķes ao MP, quando delas tiveram conhecimento no desempenho de suas fun√ß√Ķes. ¬† Tamb√©m os magistrados e os Tribunais, quando, no exerc√≠cio de suas fun√ß√Ķes, tiverem ci√™ncia de informa√ß√Ķes que possam justificar a propositura de a√ß√£o civil p√ļblica, dever√£o enviar ao MP as respectivas pe√ßas, para a ado√ß√£o das provid√™ncias cab√≠veis. ¬† Neste contexto, o Minist√©rio P√ļblico ocupa uma posi√ß√£o especial no √Ęmbito da a√ß√£o civil p√ļblica, apesar de n√£o deter a compet√™ncia exclusiva para sua interposi√ß√£o, em obedi√™ncia ao texto constitucional. Vicente Paulo apresenta uma s√≠ntese das poss√≠veis atua√ß√Ķes do MP na hip√≥tese, que pedimos licen√ßa para transcrever: ¬† a) √© um dos legitimados para o ajuizamento da a√ß√£o; ¬† b) se a a√ß√£o n√£o for por ele proposta, atuar√° como parte aut√īnoma, zelando pela regularidade do processo e pela correta aplica√ß√£o da lei; ¬† c) se houver desist√™ncia infundada ou abandono da a√ß√£o por associa√ß√£o legitimada, dever√° assumir a titularidade ativa; ¬† d) se, decorridos sessenta dias da senten√ßa condenat√≥ria, a associa√ß√£o autora da a√ß√£o n√£o promover a¬†execu√ß√£o, √© sua obriga√ß√£o faz√™-lo; ¬† e) est√° isento de custas e honor√°rios advocat√≠cios (√īnus de sucumb√™ncia) no caso de improced√™ncia da a√ß√£o civil p√ļblica por ele proposta. ¬† A Constitui√ß√£o de 1988 alargou consideravelmente a esfera de abrang√™ncia da a√ß√£o civil p√ļblica. ¬† A Lei n¬į 7.347/85, em sua reda√ß√£o original, previa sua aplica√ß√£o somente nas hip√≥teses de les√£o ou amea√ßa de les√£o ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor hist√≥rico, art√≠stico e paisag√≠stico. ¬† Como podemos perceber, o art. 129, III, da CR, alterou radicalmente a mat√©ria, ao prescrever que a a√ß√£o civil p√ļblica √© instrumento apto ‚Äúpara a prote√ß√£o do patrim√īnio p√ļblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos‚ÄĚ. ¬† Em vista disso, o art. 1¬į da Lei n¬į 7.347, de 1985, foi alterado, buscando-se melhor adapt√°-lo √† determina√ß√£o constitucional, de modo que, atualmente, estabelece que a a√ß√£o pode ser interposta para a defesa de direitos e interesses relacionados: ¬† a) ao meio-ambiente; ¬† b) ao consumidor; ¬† c) aos bens e direitos de valor art√≠stico, est√©tico, hist√≥rico, tur√≠stico e paisag√≠stico; ¬† d) a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; ¬† e) por infra√ß√£o da ordem econ√īmica e da economia popular; ¬† f) √† ordem urban√≠stica. ¬† Vamos aproveitar a oportunidade para apresentar os conceitos de interesse difuso, interesse coletivo e interesse individual homog√™neo, valendo-nos essencialmente das disposi√ß√Ķes do C√≥digo de Defesa do Consumidor. ¬† Interesses difusos s√£o os interesses de natureza indivis√≠vel que dizem respeito a um n√ļmero indeterminado e indetermin√°vel de pessoas vinculadas por circunst√Ęncias f√°ticas (n√£o-jur√≠dicas).¬†Exemplo de interesse difuso √© o interesse em um meio ambiente ecologicamente equilibrado.¬†Todos, pelo mero fato de habitar este pequeno planeta (n√ļmero indeterminado e indetermin√°vel de titulares vinculados por uma circunst√Ęncia f√°tica) t√™m interesse na prote√ß√£o do meio-ambiente, sem que se possa quantificar e discriminar este interesse para cada membro da coletividade (interesse de natureza indivis√≠vel). ¬† Interesses coletivos s√£o os interesses de natureza indivis√≠vel titularizados por um grupo, classe ou categoria de pessoas que sejam relacionadas entre si ou com a parte contr√°ria por uma rela√ß√£o jur√≠dica b√°sica. Exemplo de interesse coletivo √© o interesse de livre manifesta√ß√£o art√≠stica defendido por uma associa√ß√£o constitu√≠da para celebrar pe√ßas teatrais (grupo de pessoas ligadas por uma rela√ß√£o jur√≠dica, sem que se possa quantificar o interesse de cada uma). ¬† Interesses individuais homog√™neos s√£o os interesses de natureza divis√≠vel titularizados por categoria, classe ou grupo de pessoas vinculadas por uma situa√ß√£o f√°tica comum. Seria o caso, por exemplo, das pessoas que compraram, numa mesma revenda, autom√≥veis com o mesmo defeito de fabrica√ß√£o.¬†Haveria a mesma origem f√°tica (a compra na mesma revenda e o mesmo defeito de fabrica√ß√£o) a unir todo o grupo de consumidores, mas, neste caso, os preju√≠zos suportados por cada um s√£o suscet√≠veis de mensura√ß√£o individual. ¬† N√£o devem restar d√ļvidas quanto √† legitimidade do MP para propor a√ß√£o civil p√ļblica em defesa de interesses individuais homog√™neos que decorram de rela√ß√£o de consumo ou que sejam indispon√≠veis. ¬† No que toca aos interesses individuais homog√™neos de car√°ter indispon√≠vel, a conclus√£o decorre do pr√≥prio texto constitucional, pois o art. 127 confere, na sua parte final, legitimidade para o Minist√©rio P√ļblico atuar em defesa de ‚Äúinteresses sociais e individuais indispon√≠veis‚ÄĚ. ¬† No que toca aos direitos individuais e homog√™neos decorrentes de rela√ß√£o de consumo, a doutrina e a jurisprud√™ncia majorit√°rias advogam a legitimidade do MP, sempre que o interesse, apesar de relacionado diretamente a um grupo de pessoas, disser respeito tamb√©m √† coletividade como um todo. ¬† Entretanto, segundo o STF, o Minist√©rio P√ļblico n√£o possui legitimidade para a interposi√ß√£o de a√ß√£o civil p√ļblica objetivando a declara√ß√£o de inconstitucionalidade de leis tribut√°rias, seja para impedir a continuidade da exig√™ncia do tributo, seja para obter a restitui√ß√£o dos valores que se reputam indevidamente pagos. ¬† Este posicionamento do STF observa-se, por exemplo, no AgRE 248.191, quando a Corte decidiu que: O Minist√©rio P√ļblico n√£o tem legitimidade para aforar a√ß√£o civil p√ļblica para o fim de impugnar a cobran√ßa de tributos ou para pleitear a sua restitui√ß√£o. √Č que, tratando-se de tributos, n√£o h√°, entre o sujeito ativo (poder p√ļblico) e o sujeito passivo (contribuinte) rela√ß√£o de consumo, nem seria poss√≠vel identificar o direito do contribuinte com "interesses sociais e individuais indispon√≠veis" (CR art. 127). ¬† Insta, por oportuno, discutir a quest√£o da possibilidade de controle de constitucionalidade por meio da a√ß√£o civil p√ļblica, em fun√ß√£o dos efeitos erga omnes atribu√≠dos pela Lei 7.347 √† decis√£o nela proferida. ¬† Como tal a√ß√£o pode ser proposta perante qualquer juiz ou tribunal do Pa√≠s, em termos te√≥ricos poderia a utiliza√ß√£o da a√ß√£o usurpar a compet√™ncia do STF, na esfera federal, e dos Tribunais de Justi√ßa, no √Ęmbito estadual e distrital, j√° que possibilitaria a declara√ß√£o incidental, em controle difuso, da inconstitucionalidade de uma lei com efeito erga omnes, caracter√≠stica t√≠pica e exclusiva das decis√Ķes proferidas em sede de controle concentrado. ¬† A quest√£o toda, portanto, √© a possibilidade de decreta√ß√£o da inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo com efeitos erga omnes numa a√ß√£o t√≠pica de controle difuso. O STF, pronunciando-se sobre o tema, deixou assente a possibilidade de declara√ß√£o de inconstitucionalidade em a√ß√£o civil p√ļblica, desde que o objeto da a√ß√£o esteja perfeitamente individualizado, j√° que assim o efeito da declara√ß√£o seria apenas com rela√ß√£o √†quele objeto. ¬† Enfim, admite o STF a possibilidade de declara√ß√£o de inconstitucionalidade em sede de a√ß√£o civil p√ļblica, quando nesta o objeto em discuss√£o for um bem espec√≠fico e determinado, de forma que a decis√£o n√£o declare a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo com efeitos erga omnes, limitando-se lhe negar aplicabilidade perante aquele caso concreto e aquele bem espec√≠fico, o que inelutavelmente far√° com que seus efeitos sejam limitados √†s partes na a√ß√£o. ¬† Afastou-se, assim, a possibilidade de utiliza√ß√£o da a√ß√£o civil p√ļblica como meio de controle de constitucionalidade, dotado de efic√°cia erga omnes, pois nessa situa√ß√£o a a√ß√£o estaria funcionando, ilegitimamente, como suced√Ęneo da A√ß√£o Direta de Inconstitucionalidade. ¬† Sylvio Motta
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